IM电竞app⊙【永业行观察】城市更新市场化金融工具浅析

　　IM电竞官网2021年8月，住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），提出在城市更新中要严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁。63号文的出台，使得城市更新项目的公益属性提升，从依靠短期经济效益转向长期的运营回收，压缩了项目短期收益，降低了房地产等企业投资城市更新项目的积极性。各级政府积极推动城市更新行动的实践过程中，存在融资难、落地难的问题，探索多样的市场化资金是解决当前核心问题的关键。未来，城市更新将更多依靠政府引导，通过多元化的市场化融资渠道，撬动更多的社会资本投入。商业银行贷款、信托、城市更新基金等是在当前背景下城市更新市场化融资的重要手段。本文聚焦城市更新基金、商业银行贷款和城市更新信托三类市场化融资工具展开研究，指导城市更新项目选择适宜的融资工具，提高城市更新行动的安全性、可行性、高效性，助力城市更新业务发展。

　　“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，要推进以人为核心的新型城镇化，要促进城市可持续、高质量发展。面对新阶段新形势，以更安全、更韧性、更智慧、更宜居为目标全面推进城市更新，是破解城市发展“痛点”“堵点”“难点”问题的关键。住建部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号)之后，政界、学界以及商界对城市更新的研究大多以发现问题和对策建议为主，市场化资金缺乏是我国当前城市更新亟需解决的重要问题。

　　城市更新基金是城市发展基金的一类，是精准适配城市更新项目需求的创新型融资渠道；商业银行贷款是城市更新项目筹资的主力军，目前银行拆迁贷、开发贷、旧改贷发展都较为成熟，政策支持力度较大；城市更新信托以资产管理信托、公益信托为代表产品，以房地产信托、政信信托为主要参与形式，也是城市更新项目扩大融资渠道的常用选择之一。

　　作为权益性融资路径，城市更新基金可以解决项目资本金投入的问题。现阶段，各地的城市更新基金一般由政府主导，地方融资平台或国有企业牵头，联合社会资本设立，通过非公开方式向特定投资者募集资金。适用于政府重点推进、资金需求量大、收益回报较为明确的项目。

　　按城市更新基金牵头方、基金管理人以及市场化程度的不同，目前城市更新基金大致可以划分为政府主导、政府引导两种模式。

　　政府主导的城市更新基金由财政部门负责实施，政府方或其代表方作为基金管理人，投资资金主要来源于政府与城投平台，如北京、上海、天津等地的城市更新引导基金，其典型特征为投资者基本都是央企、国企、保险等机构，且基金规模较大。

　　由于城市更新项目范围较广，通常在城市更新基金设立阶段无法具体至某一具体的、可实施的城市更新项目，因此城市更新项目往往采用“母基金+子基金”的形式设立。母基金作为政府引导性资金，资金来源分为两部分，一部分是城司出资或地方政府拨付资金予城司出资，另一部分是金融机构或建筑类企业等社会资本以股权或债权方式进行投资，基金设立后由专业基金管理机构进行市场化运作。母基金可以直接投资和设立子基金投资两种方式参与投资城市更新项目，子基金根据城市更新项目各个实施阶段或根据子项目业态属性分别设立实施，子基金以其股权为限，各参股方承担基金风险并获得股权收益回报。已落地的城市更新基金组织形式除石家庄城市更新基金为公司制以外，基本为有限合伙制。具体如下：

　　（1）先成立母基金，由政府方和外部合作单位对城市更新项目达成整体合作和出资意向，解决后续项目资金来源问题和基金管理运作问题；

　　（2）再成立子基金，针对具体城市更新项目不同的建设内容和回报机制等，结合投资人对具体项目的不同诉求，在后续具体项目实施阶段，针对具体城市更新项目成立子基金，并通过母基金向子基金进行出资，并由子基金向具体项目进行投资。

　　政府引导的城市更新基金主要由参与城市更新项目的建筑企业和房地产开发企业发起设立，私募机构作为基金管理人，由建筑企业和房地产开发企业在政府支持下通过多样化融资手段为城市更新项目输血。

　　政府引导、市场参与类型，一般是在各地方政府的引导与支持下，由证券公司旗下的私募投资基金公司作为基金管理人，引入央企、国企、银行、保险等社会资本，成立城市更新引导基金，参与整体规划和项目统筹，针对具体项目时，大多以引导性出资的形式参与，主要拉动其他社会资本参与城市更新项目。具体如下：

　　（1）成立城市更新引导基金，私募机构作为基金管理人，引入央企、国企、银行、保险等社会资本，并参与片区开发、统筹类项目；

　　上海积极探索市场化方式为城市更新提供金融支持，尤其是在引入城市更新基金方面走在国内前列。自2016年起，上海在提速城市更新上推出创新园区行动计划，通过促进传统工业园区转型与科创中心建设来更新城市功能。同年4月，上海城创投资管理股份有限公司设立“上海城创城市更新股权投资基金”，该基金是上海第一支城市更新股权投资基金，总规模约30亿元，由多家大型国资背景及有意愿参与城市更新领域的企业作为主要出资人。目前，上海城市更新基金已成功改造并运营了“邯郸路城市产业综合体项目”。

　　该基金联合多家行业标杆企业和大型金融机构，按照“政府指导、国企发起、市场运作”的原则，共同发起城市更新基金。通过母基金引导，实现一只母基金带动四只子基金的放大效应，投资于这些领域范围内的子基金以及被投资企业开展活动。

　　基金投向重点建设和运营一批环旧城中心产业带的城市产业综合体，以更好支持产业结构转型升级与城市功能完善提升。此类投融资模式主要针对城市产业综合体的更新改造，其中，政府角色从完全主导逐渐转为引导、放权开发商自主运营。

　　城市更新贷款最早可以追溯至土地储备机构的土地储备贷款，到棚户区改造贷款，再到如今的老旧小区改造贷款、城市更新贷款、保障性租赁住房贷款等，其发展历程根据土地及城市更新政策的变迁而不断变化。各类银行支持城市更新意义各有不同。政策性银行参与城市更新项目，可以发挥在服务新型城镇化建设中积累的丰富经验和中长期投融资优势，落实国家政策措施，探索市场化融资模式，发挥开发性金融功能作用支持城市更新行动。商业银行参与城市更新，符合当前政策导向和自身发展导向——一方面由于近年来的房地产调控政策频出、地产额度稀缺的背景下，城市更新贷款不占用商业银行的地产额度；另一方面城市更新具有大体量的特色，商业银行能在城市更新一二三级联动各阶段业务均占有先机；此外新形势下的城市更新项目涵盖新型基建领域，有助于优化银行客户结构。

　　银行在选择城市更新的项目上，会优先支持市级国有企业单独实施、市区两级企业合作实施、国有企业引进优质社会资本实施这三种形式的。

　　通过对银行的调研情况进行总结，现阶段商业银行在介入城市更新项目贷款时主要关注以下要点：

　　（2）关注城市更新项目是否符合63号文的四条红线要求，当地政府是否能证明项目符合要求；

　　（3）关注具体项目城市更新的运作模式，需政策支持可以采用一二级土地联动开发模式，如果不能确保实施主体获得土地进行后续开发，这种模式割裂了土地的一二级联动开发，银行信贷资金介入容易变成一级土地整理业务，触及合规底线）关注项目的信用结构及还款来源，项目自身是否具有稳定的经营性收益、实施主体及其母公司是否有充足稳定的现金流、是否其他担保措施覆盖贷款风险等。

　　2021年11月，国开行山东省分行对济南古城（明府城片区）发放了55.5亿的城市更新贷款。同期，农发行苍南县支行批准了两笔城乡一体化贷款，总计金额15.5亿元，目前顺利实现贷款投放3.4亿元，用于支持龙港市沿江板块城市更新项目一期、二期。进出口银行参与城市更新则以转贷款形式，利用金砖国家新开发银行专项贷款支持雄安新区垃圾综合处理设施一期工程项目更新改造成新区内垃圾综合处理中心。

　　除政策性银行外，商业银行参与城市更新项目也是重要的资金筹集方式之一。商业银行以“城市更新专项贷款”的形式支持城市更新项目建设。2021年1月，建行常州溧阳支行成功投放当地首笔城市更新类贷款6.6亿元，以支持溧阳经济开发区老城区改造和城市更新项目。2021年9月，农行武汉分行发放归元西B片区城市更新改造27亿元项目贷款，并已拨款3.21亿元。2021年11月，工行落地首笔城市更新贷款，用于济南市中区上新街片区城市更新。

　　城市更新项目中，融资是核心问题，信托与其他金融服务对比，强在展业灵活、业务全面和受托人身份，弱在资金成本高、资产非标化。未来城市更新的特点包括与产业升级紧密结合、注重历史传承与文貌保护、从开发转运营。其中面临的难点主要集中在产权归集和前期启动融资难。信托公司参与城市更新，必须要从合法合规性、市场匹配度以及合作伙伴等因素出发，发挥信托公司多年来深耕于房地产领域的专业优势，助力城市更新的快速发展。

　　信托公司基本自2013年之后开始参与城市更新改造，早期信托公司参与的城市更新项目中，绝大部分可以归类为房地产信托。信托公司发行的城市更新产品中，只有少数是纯粹的基建信托产品，其余均可归类于房地产信托。2017年以后房地产行业调控政策的不断深入，坚持“房住不炒”，已成为房地产行业未来发展的主基调，传统房地产信托业务的展业空间将面临越来越多的制约；同时，基建信托项目规模萎缩，棚改等城市更新项目属于较为优质的政信项目。因此，至2017年后发行城市更新项目（含棚户区改造、旧城改造等）的信托产品数量才有了快速增长。

　　信托公司区别于银行的主要特征，首先是不能开展吸收公众存款等银行业务，其次是信托资金的募集现阶段只能以私募的形式进行，而银行可以公开募集资金；再次，商业银行的获利手段主要是贷款，而信托公司的资金运用方式则更为多元，包括贷款、股权投资等多种方式。多数金融机构优势主要集中于单一领域，难以为融资主体提供一揽子金融服务。商业银行主要提供贷款服务，股权基金主要提供股权融资服务，券商主要提供中介服务，保险公司主要扮演资金提供的角色。而信托公司经过多年的积累，在多种融资服务模式上都有了成熟的业务模式，可以为城市更新项目提供支持。

　　信托主要参与城市更新项目的前期融资阶段，将资金用于清偿债务、拆补费用等。近年来，在城市更新领域，信托不仅参与了传统的拆除重建类项目，还基于其在更新改造类业务领域的优势，开拓了包括包含租赁住宅、养老住宅和商业物业改造等在内的多种形式更新改造类业务。

　　目前，信托公司在城市更新项目中主要提供投融资、信托制度、项目运营等综合服务。在信托资金的投融资功能方面，分为债权融资、股权投资、资产证券化、组合金融服务等形式。债权融资是信托公司推进城市更新的常见方式，通常以信托公司设立资金信托为主，向合格投资者募集资金，用于向城市更新类项目实施主体发放贷款或并购贷款及其他债权方式提供资金用于项目建设，以项目建成后收益作为还款来源的融资业务。

　　“爱建长盈精英-招商深圳三联城市更新项目集合资金信托计划”联合招商地产、招商安业、金马控股等设立为期3年、总规模超10亿元信托计划，共同开发深圳市龙岗区布吉三联村城市更新项目及溪涌村城市更新项目，以“优先+劣后”分级为客户提供“固定+浮动”的回报。信托资金5.5亿元用于收购金马控股及鹏鸿昇实业所持有项目公司招商安业的股权，信托计划成立后，爱建信托持有项目公司48%股权；剩余信托资金4.5亿元与招商地产同比例投入项目公司（招商安业）用于归还项目前期融资、支付项目的前期投入和后续建设费用。

　　市场化金融工具因其具有透明度较高、融资渠道较广、运营管理专业等优势作为大型基础建设项目的筹融资选择，现行金融市场的市场化金融工具中，发展较为成熟、且与城市更新项目适配性较高的市场化金融工具主要为基金、信托、银行贷款三大类。

　　城市更新基金适合参与老旧小区更新改造类项目，产业引导、产业升级类项目，以及片区综合开发类项目，可用于项目征地拆迁费用、资本金补足及项目建设，在项目规划、建设、开发及运营全流程均可发挥作用。

　　政策性银行和商业银行可以参与历史传统建筑或历史地段更新类项目、旧工业建筑或低效产业园更新类项目、老旧小区更新类项目、传统商圈更新类项目、纯配套升级更新类项目、综合更新类项目，银行可以在项目前期阶段参与谋划，涉及改建类项目可以在改造阶段参与建设资金投放，涉及拆除重建的项目可以在土地一级开发阶段参与筹措拆迁安置资金，二级开发阶段参与项目建设资金投放。

　　信托公司依托信托灵活的融资安排，在城市更新的各个子领域都有一些业务尝试。在传统的拆除重建类项目中，信托可服务于产业复合型项目。在信托参与城市更新的过程中，需要注意设置合理的退出方式、合理选择收购存量商业物业的方式和途径、加强对运营机构的监管等。目前，信托公司在城市更新项目仍处于创新培育阶段，整体展业规模还有很大的发展空间；下一步，信托公司将实现现有更新改造业务的规模化体系化，拓展更多城市更新业务领域，实现信托业务回归本源。

　　[2] 贺志浩. “实施城市更新的难点分析及解决建议.” 建筑经济, vol. 43, 2022.